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Compétences, fonctionnement, séances
Les règles de fonctionnement du Conseil Municipal
Les limites de compétence du Conseil Municipal
Tenue des séances
La commune : une Collectivité Territoriale
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Les compétences du Conseil Municipal

L'article L. 2121-29 du Code Général des Collectivités Territoriales dispose que "le Conseil Municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune". Il est donc reconnu au Conseil Municipal une compétence générale à condition qu'elle concerne la commune. La seule limite est territoriale. Toutefois cette liberté communale n'est pas totale. La loi peut toujours modifier la répartition entre "affaires communales" et "affaires de l'État", soit en retirant au Conseil certaines matières, soit, le plus souvent, en accroissant les charges des communes.

Les communes sont également tenues de créer certains services essentiels : état civil, cadastre, lutte contre l'incendie, pompes funèbres... La notion "d'affaires communales" est particulièrement indécise en pratique et il n'est pas possible de dresser une liste exhaustive des affaires de la commune. Les compétences du Conseil Municipal peuvent toutefois être regroupées autour de plusieurs catégories :

Organisation des services communaux :

Le pouvoir du Conseil Municipal s'exerce en ce qui concerne la création des services et pour ce qui touche à leur mode de fonctionnement. L'approbation du règlement intérieur d'un service municipal tel que celui des cantines municipales relève de la seule compétence du Conseil Municipal, à qui incombe la fixation des mesures générales d'organisation des services publics communaux . (Conseil d'Etat, 28 avril 1995, M. Potier).

Gestion du domaine communal :

Le Conseil Municipal délibère sur la gestion des biens et es opérations immobilières réalisées par la commune (acquisition de biens meubles et immobiliers aliénations des biens appartenant au domaine privé de la collectivité et gestion des biens du domaine communal).

Urbanisme :

La loi du 7 janvier 1983 a confié à la commune la maîtrise des sols ainsi que la planification des opérations d'urbanisme (élaboration des plans d'occupation des sols, délivrance des permis de construire dans les communes où un POS a été approuvé).

Enseignement :

La commune est compétente pour la création et l'entretien des écoles élémentaires et maternelles, pour l'organisation des transports urbains et pour la création et l'organisation des bibliothèques et des musées.

Interventions économiques :

L'intervention des communes doit se concilier avec le principe de la liberté du commerce et de l'industrie. Les communes peuvent ainsi créer les services nécessaires à la satisfaction des besoins d'intérêt général et créer des services à caractère industriel et commercial lorsque leur création vise à satisfaire un besoin public auquel l'initiative privée ne pourvoit pas. Les communes peuvent accorder une garantie d'emprunt ou son cautionnement et acquérir ou recevoir des actions des sociétés d'économie mixte locales. (Art. L. 2253-2 du CGCT) La loi du 2 mars 1982 modifiée par celle du 5 janvier 1988 a précisé les conditions d'intervention des communes dans le domaine économique et social. Les communes ont désormais le droit d'accorder des aides directes et indirectes s'il s'agit de favoriser le développement économique. (Art. L.2251-2 du CGCT)

De la même manière, elles peuvent accorder, par voie de convention, des aides directes ou indirectes aux entreprises en difficulté afin de protéger les intérêts économiques et sociaux de la population communale. Les mêmes règles s'appliquent lorsque l'intervention communale a pour but d'assurer le maintien des services nécessaires à la satisfaction des besoins de la population en milieu rural, à condition que l'initiative privée fasse défaut. Est exclue toutefois toute participation dans le capital d'une société commerciale et de tout autre organisme à but lucratif n'ayant pas pour objet d'exploiter les services communaux ou des activités d'intérêt général. (Art. L. 2251-3 du CGCT)

Compétences financières :

Le Conseil Municipal établit le programme financier de la commune en déterminant le montant des dépenses et des recettes (vote du budget).

Note :

Le contrôle exercé par le représentant de l'Etat. La tutelle sur les délibérations du Conseil Municipal a été supprimée par la loi du 2 mars 1982. Elles sont ainsi exécutoires de plein droit dès leur transmission au représentant de l'Etat qui ne peut exercer qu'un contrôle à posteriori par saisine du juge administratif.


Les règles de fonctionnement du Conseil Municipal

Fixation des séances :

Le Conseil Municipal doit se réunir au moins une fois par trimestre. Cependant, le Maire peut réunir chaque fois qu'il le juge utile. Il en résulte qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'interdit au Maire de réunir le Conseil Municipal pendant le mois d'août, alors même que les services de la Mairie sont fermés et que des Conseillers sont absents pour cause de vacances (tribunal administratif d'Amiens, 9 février 1988, Gainec/Commune de Oissy).

En outre, le Maire est tenu de le convoquer dans un délai maximal de trente jours quand une demande motivée (c'est-à-dire mentionnant l'objet sur lequel le Conseil doit délibérer et les raisons pour lesquelles une délibération apparaît nécessaire) lui est faite par le préfet ou par le tiers au moins des membres du Conseil Municipal en exercice dans les communes de 3 500 habitants et par la majorité des membres du Conseil dans les communes de moins de 3 500 habitants.

En cas d'urgence, le préfet peut réduire ce délai.

Le délai de trente jours a pour terme la réunion du Conseil Municipal elle-même et non l'envoi par le Maire des convocations (Conseil d'Etat, 26 novembre 1976, Soldani). Lors du renouvellement général des Conseils Municipaux, la première réunion se tient de plein droit au plus tôt le vendredi et au plus tard le dimanche suivant le tour de scrutin à l'issue duquel le Conseil a été élu au complet. Le Conseil doit alors être convoqué par le Maire sortant ou son représentant légal.

Convocation des Conseillers Municipaux :

Toute convocation est faite par le Maire. Elle doit indiquer l'ordre du jour et être adressée aux Conseillers par écrit et à domicile (Conseil d'Etat, 19 juin 1992, commune de Mirebeau). Elle doit en outre préciser le jour de la réunion, l'heure et, si nécessaire, le lieu.

En cas de modification d'un des éléments de la convocation, une nouvelle convocation respectant les formes et les délais prescrits doit être adressée aux Conseillers. Il en est ainsi, par exemple, en cas de report de la réunion. Il a été ainsi jugé qu'un Conseil Municipal convoqué un vendredi à 18 heures ne pouvait, au cours de la réunion, à l'unanimité à l'exception d'un Conseiller, décider de reporter la séance au lendemain samedi à 16 heures (Conseil d'Etat, 19 avril 1985, Guy de Littaye).

Délai de convocation / Principe :

Dans les communes de moins de 3 500 habitants, le délai de convocation est de trois jours francs.

Dans les commune s de 3 500 habitants et plus, ce délai est porté à cinq jours francs ; l'ordre du jour doit en outre être accompagné d'une notice explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération.

Le délai de trois jours ou de cinq jours ne commence à courir que le lendemain du jour où la convocation est adressée aux Conseillers, et il n'expire que le lendemain du jour où les trois jours ou cinq jours sont passés. Autrement dit, un délai de trois jours ou de cinq jours doit être compté entre la date à laquelle les convocations sont adressées et la date de la réunion (Conseil d'Etat, 12 juillet 1955, élection du Maire de Mignaloux-Beauvoir).

Lorsque la convocation est adressée au domicile des Conseillers par un agent municipal, la date au lendemain de laquelle commence à courir le délai est la date de distribution de la convocation (Conseil d'Etat, 19 juin 1992, commune de Mirebeau). Lorsque la convocation est adressée par voie postale, le date à prendre en considération n'est pas celle du dépôt à la poste, mais celle du départ de la poste attestée par le cachet du bureau de poste de départ (Conseil d'Etat, 19 mars 1969, élection du Maire de Doullens). Le non-respect du délai de convocation constitue une irrégularité absolue qui entraîne l'annulation des délibérations adoptées au cours de la séance (Conseil d'Etat, 21 novembre 1969, élection du Maire et de l'Adjoint de Cauro).

Délai de convocation / Réduction du délai légal :

En cas d'urgence, le délai de convocation peut être réduit par le Maire, sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. Le Maire doit alors rendre compte au Conseil des motifs qui l'ont conduit à réduire ce délai, dès l'ouverture de la séance. Le Conseil Municipal doit se prononcer définitivement sur l'urgence et peut décider du renvoi à une séance ultérieure de la discussion de tout ou partie de l'ordre du jour.

Des motifs précis doivent pouvoir être allégués pour justifier dans chaque cas particulier l'abrègement du délai normal de convocation. Ainsi les motifs suivants n'ont-ils pas été jugés suffisants pour justifier l'urgence : la convocation du Conseil en vue de lui faire voter au mois de juillet le budget pour lequel cette assemblée se trouvait en retard (Conseil d'Etat, 21 février 1936, Hulot) ; la convocation du Conseil en vue de lui faire examiner un jugement rendu alors que le délai d'appel était ouvert (Conseil d'Etat, 29 octobre 1969, commune de Labeuvrière).

En revanche, le recours à la procédure d'urgence a été considéré comme justifié lorsque le délai abrégé de convocation pour l'élection d'un nouveau Maire était motivé par la proximité d'élections régionales (Conseil d'Etat, 20 mai 1994, Cimia).

La même solution a été adoptée lorsque, une première convocation ayant été adressée dans le délai normal, le report de la séance en raison de l'enterrement d'un Conseiller Municipal le matin avait fait l'objet d'une nouvelle convocation sous le régime de l'urgence au motif que le vote du budget devait intervenir avant le 1er avril (tribunal administratif de Rennes, 23 mars 1989, Roussel).

Publicité de la séance :

La convocation doit être mentionnée au registre des délibérations, affichée à la port de la mairie ou publiée. Néanmoins, l'absence d'affichage ou de publication n'entraîne pas la nullité de la délibération (Conseil d'Etat, 27 octobre 1976, Mlle Prat). De même, le fait que la délibération ne mentionne pas la convocation n'est pas de nature à entacher la délibération de nullité (Conseil d'Etat, 21 décembre 1960, Lascaux).

Présence des membres en exercice et quorum :

Le Conseil Municipal ne peut valablement délibérer que lorsque la majorité de ses membres en exercice assiste à la séance, ce qui implique leur présence physique. Les membres en exercice sont tous les Conseillers effectivement en fonction ; les Conseillers absents qui ont donné pouvoir à leurs collègues ne comptent pas pour le calcul des présents.

Calcul du quorum : La jurisprudence a précisé que la majorité des Conseillers en exercice se définit par "plus de la moitié" et non par la moitié plus un (tribunal administratif de Toulouse, 28 juin 1987, Dubrez).

Le quorum doit être atteint non seulement au début de la séance (Conseil d'Etat, 23 mars 1988, Lefèvre), mais aussi au moment de la mise en discussion de chacun des points de l'ordre du jour (Conseil d'Etat, 19 janvier 1993, Chauré).

La quorum ne dépend que de la présence des Conseillers et pas de leur participation effective aux votes. C'est ainsi que si des Conseillers présents s'abstiennent de voter, cette circonstance est sans incidence sur le quorum (Conseil d'Etat, 26 mars 1915, Canet). De même, la décision de Conseillers Municipaux présents pendant la discussion de sortir au moment du vote équivaut à une abstention et n'affecte pas le quorum (Conseil d'Etat, 4 novembre 1936, élection de Plestau).

Règles particulières :

Les Conseillers en exercice auxquels une disposition légale interdit de prendre part au vote ou leur enjoint de se retirer au moment de certaines délibérations ne doivent pas être pris en compte, même s'ils sont présents, pour le calcul du quorum. Il en est ainsi pour le Maire, lors de l'approbation du compte administratif (Conseil d'Etat, 22 mai 1986, commune de la Teste-de-Buch), ainsi que pour les Conseillers intéressés à l'affaire (Conseil d'Etat, 19 janvier 1983, Chauré).

Seconde convocation :

Si après une première convocation régulièrement faite, le Conseil Municipal ne s'est pas réuni en nombre suffisant, la délibération prise après la seconde convocation à trois jours francs au moins d'intervalle est valable quel que soit le nombre de membres présents. Cependant, le juge a précisé qu'il n'en est ainsi que pour les questions reprises de l'ordre du jour de la première réunion qui n'a pu se réunir faute de quorum (Conseil d'Etat, 20 janvier 1937, Crochet).


Les limites de compétence du Conseil Municipal

Le Conseil Municipal ne peut prendre de décisions relevant de la compétence du Maire. Toute décision prise par le Conseil Municipal touchant un domaine relevant de la compétence du Maire est illégale. Les exemples jurisprudentiels en la matière sont nombreux :

  • Si le Conseil Municipal est compétent pour prendre des mesures générales d'organisation des services municipaux, fixer des règles statutaires ou décider des créations ou suppressions d'emploi, le Maire seul est compétent pour prendre les mesures d'application relatives aux agents concernés (Conseil d'Etat, 9 janvier 1959, ville de Nice).
  • Le Conseil Municipal ne peut révoquer à la place du Maire une autorisation d'utilisation d'une promenade publique (Conseil d'Etat, 24 juillet 1934, Souillac).
  • Le Conseil Municipal ne peut prescrire au Maire de différer le mandatement d'une dépense inscrite au budget (tribunal administratif de Bordeaux, 18 juin 1985, école Sainte-Marie de Saint-André-de-Cubzac).
  • Il n'appartient pas au Conseil Municipal de prendre une délibération pour réglementer l'admission des enfants dans les écoles maternelles, le Maire étant seul compétent pour se prononcer sur cette admission (Conseil d'Etat, 7 décembre 1990, Di Lello).

Le contrôle du Conseil Municipal sur le Maire :

L'article L. 2122-19 du Code Général des Collectivités Territoriales relatif aux attributions du Maire précise que le Maire assume cette fonction sous le contrôle du Conseil Municipal.

Ce contrôle implique que le maire rende compte de sa gestion au Conseil Municipal, c'est-à-dire qu'il informe le Conseil Municipal des décisions qu'il a prises. Sur le plan juridique, le Conseil Municipal peut parfaitement prendre position sur la gestion du Maire, en votant une délibération à cet effet. Le Conseil Municipal peut ainsi porter un jugement de valeur sur les actes du Maire ou des adjoints (Conseil d'Etat, 29 mars 1933, Bonifacy) ; Il peut même, par délibération, infliger un blâme aux autorités municipales (Conseil d'Etat du 29 juillet 1994, commune de St-Mandrier-sur-Mer). En revanche, le Conseil Municipal ne peut, au titre de ses pouvoirs de contrôle, décider d'annuler une décision prise par le Maire.

Sur le plan politique, la sanction du contrôle du Conseil Municipal sur le Maire peut être assurée par le refus de voter les délibérations proposées par le Maire, notamment le budget. Dans ce cas, on assiste rapidement à une paralysie de fonctionnement de l'administration communale conduisant soit à la démission du Maire, soit à la dissolution du Conseil Municipal. De par ses conséquences possibles, le contrôle "politique" a donc beaucoup plus de portée que le contrôle juridique.

L'examen du compte administratif du Maire :

L'article L.2121-31 du Code Général des Collectivités Territoriales dispose que " le Conseil Municipal arrête le compte administratif qui lui est annuellement présenté par le Maire. Il entend, débat et arrête les comptes de gestion des receveurs sauf règlement définitif ".

En vertu de ces dispositions, il appartient au Conseil Municipal de contrôler le compte administratif du Maire et de s'assurer qu'il y a concordance entre le compte administratif du Maire et le compte de gestion du comptable. Afin de permettre ces contrôles, le comptable doit transmettre son compte de gestion au Maire au plus tard le 1er juin de l'année suivant l'exercice. Cette date est ramenée au 1er mai lorsque, en application de l'article L. 232-8 du Code des juridictions financières, le budget a été réglé et rendu exécutoire par le préfet.

Le compte administratif, accompagné du compte de gestion, doit être présenté par le Maire au Conseil Municipal de telle sorte que le vote du Conseil Municipal intervienne, conformément à l'article L. 232-11, alinéa 1er, du Code des juridictions financières, avant le 30 juin de l'année suivant l'exercice. Toutefois, lorsque le budget de la commune a été réglé et rendu exécutoire par le préfet en application de l'article L. 232-8 du Code des juridictions financières, le compte administratif doit être présenté par le Maire au Conseil Municipal de telle sorte que le vote du compte administratif intervienne avant le vote du budget primitif de l'exercice suivant.

Le vote du compte administratif constitue l'arrêté des comptes.

La tenue de la séance, ou partie de séance, au cours de laquelle il est procédé à l'examen du compte administratif, est régie par les dispositions de l'article L. 2121-14, Alinéas 2 et 3 du Code Général des Collectivités Territoriales. Aux termes de ces dispositions, il y a lieu à l'élection d'un président de séance spécial ; le Maire peut, même s'il n'est plus en fonction, assister à la discussion, mais il doit se retirer au moment du vote. Conformément à l'article L; 232-11, alinéa 2, du Code des juridictions financières, le vote favorable à l'arrêté du compte administratif (donc à son approbation) est acquis si une majorité des voix ne s'est pas dégagée contre son adoption.


Tenue des séances

Les règles d'organisation des séances du Conseil Municipal se caractérisent par leur simplicité et leur souplesse. Néanmoins, quelques règles précises doivent être respectées. Ces règles sont fixées non seulement par le Code Général des Collectivités Territoriales, mais aussi par la jurisprudence.

Lieu des réunions :

En principe, les séances du Conseil Municipal se tiennent à la Mairie. Cependant, en vertu du principe de libre administration des Collectivités Territoriales, le Maire peut valablement décider de réunir l'assemblée municipale en dehors du lieu traditionnellement prévu à cet effet,sous réserve que le lieu de la réunion soit clairement mentionné dans la convocation adressée aux Conseillers Municipaux et que les adminitrés puissent librement assister aux débats (tribunal adminsitratif de Grenoble, 26 mars 1997, préfet de l'Isère).

Présidence :

Les séances du conseil municipal sont présidées par le Maire. En cas d'absence ou d'empêchement, le Maire est remplacé par l'Adjoint ou le premier Adjoint dans l'ordre du tableau ; en cas d'absence ou d'empêchement du Maire et des Adjoints, la présidence est assurée par le premier conseiller inscrit dans l'ordre du tableau et, à défaut, par le deuxième et ansi de suite.

Cas particuliers :

La séance dans laquelle il est procédé à l'élection du Maire est présidée par le plus âgé des membres du Conseil. Dans les séances où le compte administratif est débattu, le conseil élit son président. Dans ce cas, le Maire peut assister à la discussion, même s'il n'est plus en fonction, mais il doit se retirer au moment du vote.

Secrétaire :

Au début de chaque séance, le Conseil Municipal doit nommer un ou plusieurs de ses membres pour remplir les fonctions de secrétaire. La désignation du secrétaire de séance relevant de la compétence du Consei Municipal, le règlement intérieur du Conseil Municipal ne peut prévoir que cette désignation sera effectuée par le Maire (C.E., 10 février 1995, commune de Coudekerque-Branche c/Devois ; C.E., 10 février 1995, Riehl). Il peut être adjoint à ce ou ces secrétaires un ou plusieurs auxiliaires pris en dehors du Conseil Municipal, qui assistent aux séances mais ne peuvent participer aux délibérations. Ces fonctions d'auxiliaires sont, dans la plupart des cas, assurées par du personnel municipal.

Caractère public des séances :

Séances publiques :

Les séances des Conseils Municipaux sont publiques. Dans la limite des places disponibles, toute personne, même étrangère à la commune, peut assister aux séances. L'usage de cartes d'invitation est contraire au principe de publicité des séances (C.E., 30 novembre 1979, Parti de libération de la Guyane française). La sanction de la méconnaissance de la règle du libre accès se concrétise par l'annulation des délibérations intervenues dans ces conditions (C.E., 2 octobre 1992, Malberg). Le public ne peut, en caucun cas, participer aux débats ni les troubler. Par contre, rien n'interdit au président de suspendre la réunion publique pour permettre à des non-élus de prendre la parole une fois la séance suspendue.

Police des séances :

Le Maire, ou celui qui le remplace, a seul la police de l'assemblée.

Il peut :

  • faire expulser de l'auditoire ou arrêter tout individu qui trouble l'ordre. Il peut d'ailleurs, en l'absence de service susceptible de le faire, expulser lui-même un individu qui pertube la séance et refuse de sortir (Besançon, chambre correctionnelle,28 jnavier 1975, procureur général de Besançon et Simonot c/Thomas) ;
  • interdire l'accès de la salle à un groupe de personnes portant des pancartes et du matériel sonore dont le comportement traduit l'intention de manifester et de perturber les travaux (C.E.., 14 décembre 1992, ville de Toul).

Par contre, il ne peut interdire l'entrée à plusieurs personnes dans une salle qui n'est pas pleine, si cette interdiction n'est pas justifiée par des raisons de sécurité et d'ordre public (C.E., 2 octobre 1992, Malberg).

Il est à noter qu'en vertu de ses pouvoirs de police, il appartient au Maire de veiller à ce que la discussion reste courtoise. Si un Conseiller Municipal se rend coupable de diffamation ou d'injure, le Maire doit, si, nécessaire, lui retirer la parole. S'il ne le fait pas, il peut engager la responsabilité de la commune ainsi que sa propre responsabilité (C.E., 17 juillet 1957, Ferber).

Enregistrements des débats :

Rien n'interdit, à priori, à un particulier d'enregistrer les débats. Cependant, le Maire peut interdire d'enregistrement des débats si cet enregistrement est de nature à troubler le bon ordre des travaux de l'assemblée (Conseil d'Etat, 25 juillet 1980, Lucien Sandre). Par contre, il ne peut en l'absence de circonstances particulières, en interdire l'usage de manière générale et permanente (C.E., 20 octobre 1992, commune de Donneville).

Retransmission audiovisuelle :

Les séances du Conseil Municipal peuvent être retransmises par les moyens de communication audiovisuelle.

Huis clos ou comité secret :

Sur la demande de trois membres ou du Maire, le Conseil Municipal, peut décider, sans débat, à la majorité absolue, de siéger à huis clos. La formation à huis clos peut intervenir soit au début, soit en cours de séance.

Le Conseil Municipal seul est juge de l'opportunité de siéger à huis clos (C.E., 19 juin 1959, Binet). Toute séance tenue à huis clos sans vote préalable du Consei Municipal est irrégulière (C.E., 18 janvier 1967, élection du Maire et des Adjoints de Laval-sur-Sambre, 4 mars 1994, Regoin).

La présence du Secrétaire de Mairie lors d'une séance à huis clos n'entache pas la régularité des délibérations (C.E., 28 janvier 1972, élection du Maire et d'un adjoint de Castetner).

Les pouvoirs écrits peuvent être utilisés dans le cas des séances à huis clos de la même manière que lors des séances publiques (C.E., 25 mars 1966, ville de Royan). Le procès-verbal des délibérations prises à huis clos doit, comme les procès verbaux des séances publiques, être transcrit sur le registre des délibérations et affiché, par extraits, dans la huitaine, à la mairie (C.E., 27 avril 1994, commune de Rancé c/Coronado).


La Commune : une Collectivité Territoriale

La Commune est une Collectivité Territoriale investie d'un double rôle, elle est à la fois le centre de gestion des intérêts propres de ses habitants et la plus petite circonscription de l'administration de l'État.

Au 1er janvier 1996 on comptait 36 763 communes dont 22 000 de moins de 500 habitants. Toutes ces communes ont la même structure juridique à l'exception de Paris, Marseille et Lyon qui connaissent un régime légèrement différent.

Collectivité très ancienne, la Commune a connu de nombreuses réformes, la dernière en date, celle du 2 mars 1982, est sans doute la plus importante. Il convient également de citer la loi du 5 janvier 1988 relative à l'amélioration de la décentralisation, la loi du 6 février 1992 sur l'organisation territoriale de la République qui dans son titre 2 "De la démocratie locale" contient des innovations destinées à favoriser l'information des habitants sur les affaires locales et surtout la participation des habitants à la vie locale.